【地评线】东湖评论：做好基层减负的“加减法”

所以，违反协力义务应承担相应责任。

此外，宪法中的其他规定也构成了公共卫生体系的背景。[32]写在文本上的宪法可以反过来作用于人民意志，对无定形的人民意志产生一定程度的约束。

通过宪法的规范稳预期是指，宪法统摄预防型法律体系，可实现法律规范体系的稳定可预期。这也是我国诸多法律文本中根据宪法，制定本法的规范内涵。[33]通过宪法的价值稳预期，是指宪法提供了价值判断与价值衡量的平台，为预防型法治提供稳定可预期的价值判准。但是风险具有双面性，其中蕴含着发展机遇。由此可以看出，《宪法》第28条中国家安全保障义务的内容是动态的，是随着社会发展以及国家任务的变迁而变动的。

（3）国家与社会之间的关系。稳定社会预期需要国家从源头管控，对可能存在风险的各个环节进行干预。第一类是全国人大代表名额分配决定权。

遗憾的是，宪法法律不可能完全列举国家重大事项，否则与固有职权的遗漏权属性相矛盾。在附带职权阶段，它所依靠的列举权力为《宪法》第62条第3项、第67条第2、3项所构筑的国家立法权。(15)除了implied power指称默示权力外，还有unwritten power、ancillary power、incidental power、secondary power等术语。以推行计划生育为例详细说明。

在坚持依宪治国、人大依法行权背景下，①宪法如何应对新权力问题的意义更加凸显。全国人大曾于1982年作出《关于中华人民共和国国歌的决议》，决定恢复《义勇军进行曲》为中华人民共和国国歌，撤销第五届全国人大第一次会议关于国歌的决定。

宪法和法律委员会可以在相关决定决议草案审议阶段，参考本文的论证方法做好事前合宪性控制。美国宪法的主要结构性原则包括联邦主义、权力分立以及民主制。(43)而中国宪法中的结构性信息与规范，包含了民主集中制原则、权力分工以及人民民主等，它们构成了去研判与评析全国人大固有职权的最重要资源与框架。因此，坦然承认全国人大固有职权，不意味着全国人大拥有全权性，因为固有职权的成立需经历一个具备宪法理性的论证过程。

制宪者通过宪法列举方式授予全国人大相应职权，以赋予其行权的合宪性，但制宪者着实没有必要将那些围绕列举职权的辅助性、执行性权力再逐一进行列举。二则才能更为清晰地发掘它们各自存在差异的论证方法，形成科学的方法体系。第三类是专门人民法院规定权。(36)该分散模式在规范意义上构筑起了国家重大事项标准，而不是地方的、局部的权力事项标准。

(46)总之，纵然中国的政体与权力分立制衡的体制存在迥然区别，但该政体并不排斥国家权力之间的合理分工与协力。再看以法律为依据的附带职权实践。

最高国家权力机关的规范意义为宪法法律所界定，方才契合公法原理中的职权法定(宪定)原则。参见Arun Sagar,Notes towards a Theory of Implied Powers in(Indian)Constitutional Law,7 NUJS Law Review 249,251(2014)。

宪法规范是宪法条款所承载的规范性意义，而构成要件和法效果两要素构成一个完整宪法规范。(16)美国《宪法》第1条第8款列举了国会的权力，并在最后规定：为了行使上述各项权力，以及行使本宪法赋予合众国政府或其各部门或其官员的种种权力，制定一切必要的和适当的法律。在法律方法语境中，为使法律列举权力更为圆通，需要通过规范的解释方法对其可能存在的漏洞进行填补。至此，针对国家重大事项标准的界定，就无法绕开宪法解释。(43)See Sotirios A.Barber,James E.Fleming,Constitutional Interpretation:The Basic Questions,Oxford University Press,2007,pp.117-121.(44)参见蔡定剑著：《宪法精解》(第二版)，法律出版社2006年版，第389-390页。立足依法科学行权要求，三类职权各自遵循不同的论证方法。

⑨全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》(二)，中国民主法制出版社2015年版，第570页。据此，2014年全国人大常委会作出《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》。

实际上，剩余重大事项决定权同样具有未知权力事项的扩展承接功能，而且重大事项成了该类权力的显性识别标准。根据1982年《国务院组织法》第8条，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出由全国人大决定。

(51)See Paul Boudreaux,A Case for Recognizing Unenumerated Powers of Congress,9 N.Y.U.Journal of Legislation and Public Policy 551,578(2006).(52)参见《关于中华人民共和国国歌的决议(草案)的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第5期。(31)典型实例如1992年全国人大《关于兴建长江三峡工程的决议》，其主权力依据是《宪法》第62条第10项。

在民主集中制原则下，人民代表大会制政体强调国家权力统一于中央，并最终归于作为最高国家权力机关的全国人大，也没有代替或否定其他中央或地方国家机关在国家治理过程中的作用，而仍是倾向于形成一个具有良好权力分工的体制。此外，宪法法律零星地授予全国人大及其常委会权力。经系统评判决定文本，可将部分决定归于全国人大固有职权范畴。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，也可以使国家的各项工作有效地进行。

与此同时，享有宪法监督权的全国人大和享有释宪权、释法权的全国人大常委会，完全有能力胜任这一论证任务。在明确了解释的规范依据基础上，附带职权的解释方法不是文义解释，而是法律计划之内的法律续造(含宪法续造)。

(48)而且立法权纵然具有直接民主正当性，但不应由民主原则错误地导出立法权的权力一元化，国家重大事项不必然都由代议机关垄断。(47)See Vicki C.Jackson,Holistic Interpretation:Fitzpatrick v.Bitzer and Our Bifurcated Constitution,53 Stanford Law Review 1259,1290-1295(2001).(48)See Robert J.Kaczorowski,Inherent National Sovereignty Constitutionalism:An Original Understanding of the U.S.Constitution,101 Minnesota Law Review 699,704(2016).(49)BVerGE 49,89,125.转引自许宗力著：《法与国家权力(二)》，我国台湾地区元照出版有限公司2006年版，第392-393页。

因此，在廓清不同国家宪制结构、规范基础区别的情况下，默示权力一般原理可以成为理论对话的资源。(37)王汉斌著：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第83-84页。

包括结构论在内的宪法解释方法并非完全封闭，而是具有面向社会科学的开放性特征。对于立法者根本无法把握的遗漏权力，便由全国人大兜底职权规范予以承接。二、全国人大兜底职权规范的三重结构现行宪法上全国人大兜底职权的规范表达，无疑较之前的宪法规范更加保守谦逊了。与国旗、国徽及首都一道，国歌构成了一个国家的象征。

第四类是国务院机构改革决定权。然而，重大事项决定权的规范话语与行权一直存续在人大职权的学说传统之中，它具有较为稳定的制度源流，契合人民代表大会制政体的内在权力结构。

根据权力的性质，设立并领导专门委员会的职权属于议会自律权的范畴。(13)其他列举职权的具体立法属于创制性立法，应当严格依照宪法进行细化规定。

因此，设立并领导专门委员会、组织调查委员会等职权只是具有辅助性的权能。参见叶海波：《根据宪法，制定本法的规范内涵》，《法学家》2013年第5期，第31-32页。

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